一份处罚文书，对照相应的法律条款，竟有明显相悖的错漏；违法情形相同，被处罚人拿到手的，却是处罚内容差异较大的《处罚决定书》……

　　在基层环保部门以往的行政处罚工作中，类似这样的情形并非个案，甚至有些可能还引发了行政复议。这不仅会给环保工作带来困扰，还可能造成不良的社会影响。在国家越来越强调依法行政的大背景下，基层行政执法工作怎样才能让处罚相对人心服口服？

　　去年以来，江苏省射阳县环保局借助环境执法大练兵活动，对这个问题给予了重点关注。射阳以裁量监督为主体，以处罚质量评查为中心，建立起全方位、多角度、立体式的行政处罚质量“跟踪式”监督管理保障体系，使基层环境行政处罚工作更趋完善。
 

　　查找行政执法中存在的不足
 

　　去年下半年，射阳县环保局按照大练兵“重抓问题、力求突破”的要求，着力查找自身行政执法工作中存在的不足。在摸排问题清单后，射阳重点对准了行政处罚。带着如何提高行政处罚工作水平这一问题，射阳开展了“基层走访”与“问卷调查”。

　　一些平常不为人注意的“细节性”问题就此浮出水面。

　　“在这些问题中，既有程序规则紊乱问题，又有相对人主体倒置问题；既有法律规定的适用条款问题，也有自由裁量水平问题；既有共性，又存在差异性。”谈及这一话题，射阳县环保局法制宣传科科长于卉深有感触：“大到处罚决定生效后遭到当事人质疑，小到处罚文字存在差错，发送出去又不得不召回，进行更正。”

　　于卉说：“行政处罚是一项法规性、政策性和判断性很强的工作，当中牵涉到很多事实与定性的东西。比如在行使自由裁量权时，必须综合考虑6种情节，这在《环境行政处罚办法》里有明确的界定，稍有疏忽和偏差就会出问题。有些问题看似非常态化、非主流化，但却容易引发相对人的不满，从而影响行政执法的效果。”

　　对此，射阳县环保局局长孙鸿斌要求，紧密结合大练兵活动，从自身找原因，对症下药，制定并采取相应的措施办法。

　　经过反复认真思考，射阳确定了“改善行政处罚案件办理质量”的目标。同时，提出“构建全方位‘跟踪式’质量监督管理保障体系”的思路。在这一理念指导下，射阳县环保局采取了一系列行政处罚工作改进措施。
 

　　变事后监管为跟踪式监管
 

　　突破事后监管的滞后性与被动性，是射阳进行政处罚工作的首要目标。

　　抓行政处罚质量监管的第一步，就是从立案开始，并贯穿管辖与适用、做出决定至执行处罚全过程；由着重对事实裁量和处罚结果的监管，转变为对执法监察、立案过程与处罚结果的一整套“跟踪式”监管，实现开始、过程与结果三方面质量效果的“三统一”。

　　凡事预则立。射阳通过分析发现，一是前期监察记录及其事实陈述直接或间接地影响到案件的后续立案与裁量质量； 二是行政处罚具体立案与裁量，尤其是决策者的审案定罚，往往会对行政处罚结果与实施过程起到关键作用。

　　射阳决定由表及里，着重抓改进措施。举措之一就是改组“行政处罚领导小组”，组建“行政处罚工作联席会议”，成员由原来的8人增至14人，几乎囊括了环保局系统一线各个科、室、站、队的骨干成员。

　　在讨论处罚案件时，联席会议成员各抒己见，最后形成统一意见，一致做出处罚决定。去年以来，射阳先后对39件环境违法案件进行立案处罚，每件立案都经过联席会议的充分讨论与研究。

　　此外，射阳还在行政处罚的实施过程与环节上，着意打破原有局部和单一的责任主体格局。

　　“我们对日常执法、行政立案、处罚备案乃至下达处罚决定，都强调全程化与全覆盖。核心就是，把行政执法与行政处罚紧密结合，使处罚质量的监督管理涵盖全系统的方方面面，把各个岗位及每个行政执法人员全部纳入监督管理范围，使行政执法的‘责任担当者’角色扩展至每个人。”孙鸿斌说。

　　与此同时，射阳先后制定《行政处罚规则流程规定》《差错案件责任追究办法》《行政处罚质量监督考核办法》等，逐步构建了一套较为完善的行政处罚监督管理体系。

　　其中，《差错案件责任追究办法》明确指出，把差错情形与直接责任人的职务升降、岗位调整、奖金发放和先进评比紧密挂钩，每半年捆绑考核评议一次。与之相对应，《行政处罚质量跟踪监督考核办法》中的相关考核与规定则更加量化和细化，其中一条就是行政处罚实施后，被上级行政主管部门责令行政复议的，相关责任人的全年工作绩效“归零”。
 

　　让所有被处罚人心服口服
 

　　射阳在对环境行政处罚工作进行实践与探讨后，最终形成了“评查、重点评查、督察评查”和“专项评查评议”4种常态化评查方式。4种方式各具特点，既各有侧重，相互制衡，又相互配套，各有衔接。

　　对重点处罚案件实行“罚后回访”制是射阳改进环境行政执法工作的又一项创新举措，此举意在打破固有的“一罚了之”行政管理思维模式。

　　在依法实施行政处罚的同时，他们主动后移行政台面、对接行政处罚相对人，就处罚决定依法做出解释和说明，化解和消除相对人的思想疑问与心理障碍，了解相对人的意见和建议。

　　上半年以来，射阳已对10多个重点处罚案件进行了“罚后回访”，赢得了不少好评。

　　截至目前，射阳已实现行政复议变更率、败诉率、改正率、撤销率为零的“四零”目标，成效十分明显。曾经存在的问题和矛盾，如今逐个得到了改善。

　　今年9月，有位行政处罚相对人上门说出了他的心里话：“你们用法贴切，处理得当，我对这样的处罚心服口服。”

　　目前，射阳县环保局正将大练兵活动中建立和运用的“跟踪式”质量监督管理保障体系，转化为行政执法工作的长效机制，以适应新时代不断变化的环境执法与监管要求。