所谓保底量，一般指PPP项目的实施机构对项目公司经营的特许项目提供的最低付费保障，即最低的处置服务购买量。在实施机构未能提供足够处置物的情况下，项目公司只要将收到的处置物全部处理，就可按保底量获得保底收益。

        通常而言，在设定保底量的项目中，项目公司对处置物的供应量不具备控制力，无法通过市场行为或依靠其主观努力获得足够的处置物。污水和固废的收运通常由政府部门主导，项目公司不具备收集或运输的途径和能力，无法控制被处置物的供应量。

        在PPP模式广泛渗透到基础设施各领域、各环节的趋势下，各地方政府纷纷将污水收集和固废收运工作交给项目公司运作。这就产生了一个问题：地方政府不再参与收运，无法有效主导处置物的供应。如果再由政府部门来承诺保底量，不论是从政府对收运的控制能力还是从PPP项目的风险分配角度看都不合理。同时，政府部门也面临着如何确保项目公司的收运达到要求的问题。

 

        笔者在PPP项目咨询实务中就遇到过该问题。在福州市餐厨废弃物处理及资源化利用PPP项目中，项目实施机构——福州市城管委基于创新餐厨废弃物收运处置的考虑，希望由项目公司提供餐厨废弃物收运、处置的全流程服务，而其自身则可以更专注于政策制定、配套措施完善、执法监督、投诉受理等行政管理工作。

        基于此要求，如何确保项目公司落实餐厨废弃物的收运工作、保障项目实现预期目标，除绩效考核外，政府部门要求咨询机构给出更有效的保障措施。

        咨询机构结合在污水及垃圾处理行业多年的PPP操作实务经验，最终提出了“反向保底”的思路。反向保底是对传统保底方式的反转，由项目公司向实施机构提供最低的处置量保证，承诺项目公司只有达到承诺保底处置量，才能按正常单价获得处置费。若未能实现，则只能按照实际处置量接受低于正常单价的处置费。同时，在项目公司超额完成保底处置量的情况下，实施机构将给予一定奖励。由于收运是处置的前提，通过“反向保底”机制的设计，少罚多奖，可以有效激励项目公司主动甚至超额完成收运工作。

 

        项目采用“反向保底”主要考虑了以下3个因素：

 

        收运工作责任主体。在传统的垃圾处置项目中，处置物的收运责任在实施机构，而该项目的收集和运输工作完全由项目公司负责。因此，传统的政府保底模式在项目中并不适用。

 

        处置物的潜在供应量。在该项目中，实施机构对餐厨废弃物的产出量做了统计分析，科学预测了在项目周期内处置物的潜在供应量，在此基础上设定了项目公司通过主观努力可实现的保底收运量。对处置物的潜在供应量进行合理预测是采用反向保底方式的前提，如果预计的潜在供应量低于保底水平，则意味着项目公司无论如何努力都不可能收集到保底收运量，这种情况下就不宜采用反向保底的方式。

 

        项目风险分配。按照PPP项目风险分配原则，运营风险的承担主体为社会资本方，而收运恰恰是运营的主要环节。在该项目中，通过设置反向保底，可以激励项目公司加强运营风险控制。而由于PPP项目中的各项风险是关联的，运营风险与其他风险具有相关性，故此举还可以加强项目公司对其他各项风险的主动控制，有助于降低项目的系统风险。